坚决遏制“摊大饼”式扩张，什么信号？

文 | 凯风

城市大扩张，戛然而止。

在近日召开的国新办发布会上，自然资源部表示，严格国土空间用途管制，统筹划定城镇开发边界等，坚决遏制城市 " 摊大饼 " 式扩张。

这意味着，盛行一时的大拆大建、兴建新城、合并扩容等模式，行不通了。

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为何要遏制 " 摊大饼式 " 扩张？

遏制 " 摊大饼式 " 扩张，不是第一次提及，但此番有了 "坚决遏制 "的前缀，态度更为明确。

就在一个月前，中央城市工作会议首次提出 " 两个转向 "：

城镇化从 " 快速增长 " 到 " 稳定发展 "，城市发展从 " 增量扩张 " 到 " 存量提质 "。

从 " 增量时代 " 到 " 存量时代 "，这是 1980 年代以来的最大转向。

过去，很多地方习惯" 以地谋发展 "、" 以债谋发展 "，借助 " 土地、房地产、金融 " 循环，拼命拉大城市框架，做大土地财政，以此刺激经济增长。

资源过度集中于大城市，而大城市又借助大建新城、合并周边地市，不断扩张。

过去 20 多年来，部分地区新城、新区呈现爆发之势，远超正常需求。

媒体统计，高峰时期，全国规划了 3000 多个新城，能容纳 34 亿人，足以装下全球近半人口，这就属于典型的 " 摊大饼 "。

在高速增长期，一切还不成问题。一旦大潮退去，没有产业支撑的郊区新城，房价将会迅速回落。

当 " 摊大饼式 " 扩张不再可取，内涵式发展成为大势所趋。

抱团竞争、城市更新、创新驱动正在成为新的方向，这在新一轮城市竞争一文有详细论述。

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三条红线，越来越严了。

日前批复的 2035 总体规划 , 摹画了城市定位与核心功能，也划出了三条红线，成为 " 摊大饼 " 式扩张的最大约束。

三条红线，即耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

城镇开发边界，影响最为直接，圈定城市扩张的空间范围，决定工业、商业、居住用地的规模。

根据规定，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。

哪些城市开发边界面积最大？

根据 2035 总规，在 " 国批 " 城市中， 共有 20 多座城市超过 1000 平方公里，9 城超过 2000 平方公里。

总体来看，城市开发边界与面积、人口正相关，但也受到城市能级、产业规模以及政策因素的影响。

北京、重庆、上海、天津位居第一梯队，直辖市享受省级待遇，可开发面积高于一般地市。

在非直辖市中，苏州、成都、广州、郑州、青岛可开发面积超过 2000 平方公里，位居第一梯队。

深圳与哈尔滨、石家庄、昆明等处于同一区间，城市开发面积只有 1000 平方公里左右。

中西部一些省会，兰州、太原、呼和浩特等，开发边界面积只有六七百平方公里，主要受到城市经济实力与人口规模限制。

值得一提的是，苏州力压广深城杭，堪称 2035 总规最大赢家。

这背后或许不乏工业第二大市、县域经济、园区经济带来的助力，但也足以体现政策倾斜。

可见，虽然只是普通地级市，没有机场，也不是省会，但苏州的政策能级丝毫不弱于省会。

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哪些城市的可开发建设强度最高？

相比开发面积，城镇开发强度更为关键，衡量的是有多少土地可用于建设。

在主要 " 国批 " 城市中，城镇开发强度超过 30% 的只有 6 个，超过 20% 的只有 11 个，多数都是经济大市或工业强市。

深圳、东莞、上海开发强度均超 50%，佛山、无锡、苏州均超 30%，这是制造大市的倾斜，有更多土地可用于工业开发。

这就凸显深圳的特殊性。

虽然城镇开发边界面积仅位居中游，但开发强度遥遥领先，一半以上土地都用于建设。

深圳地少人多，面积不到 2000 平方公里，却承载了 1800 万人口。

对于一座工业强市来说，哪怕划出一半土地用于开发，仍然不够用。

为此，深圳在 100 公里之外打造了深汕特别合作区，作为第 10+1 区，同时在都市圈和城市群内打造产业飞地，拓展产业空间。

与之对比，兰州、昆明、南宁、哈尔滨、石家庄的开发强度均不足 10%，这是 " 广域型城市 " 带来的问题。

一些省会看起来地域庞大，但城区面积和城区人口相对有限，开发空间自然有限。

某种程度上，城市开发强度，也是衡量真实城市与名义城市的重要参考。

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大城市，人口 " 天花板 " 也定了。

人口天花板，基于资源承载力而来，考虑经济发展、人口流动因素，以此作为公共资源的配置依据。

2035 总规限定了两大指标：一是常住人口上限，二是实际管理和服务人口。

实际服务人口，相当于 " 常住人口 + 暂住人口 "，包含短期出差、探亲、旅游的人群，更考验资源承载力。

先看常住人口天花板，重庆最高，北上广成次之，强二线城市普遍在 1500 万以上。

重庆 2035 年常住人口天花板是 3600 万人，北上广成超过 2000 万人，深圳则是 1900 万人。

郑州、苏州、天津都是 1800 万人左右，武汉、西安、杭州、长沙均超过 1500 万人。

再看实际服务人口规模，如果考虑到暂住人口，未来将有 10 多座城市，跻身 2000 万人口俱乐部。

一般而言，城市按照常住人口上浮 20%，以此配置公共资源，作为实际人口的上限。

根据规划，广州、成都 2035 实际服务人口规划都在 2500 万，深圳是 2300 万，杭州、武汉、郑州、西安、天津都在 2000 万左右。

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超大特大城市，人口 " 余额 " 还剩多少？

上海所剩无几，北京也在严控之列，深圳剩余空间只有 100 万，广州则超过 300 万。

二线城市普遍 " 余额 " 更为充足，普遍都有 200 万以上的增长空间。

重庆、天津、郑州、长沙、苏州均在 400 万以上，南京、合肥超过 300 万，武汉、西安、杭州都在 200 万以上。

未来 10 多年，人口增长 300 万乃至 400 万，意味着年均增长 30 万人。

在出生率高企、城镇化突飞猛进之时，或许还有可能。但随着人口大盘见顶、城镇化放缓，可谓难上加难。

城镇开发空间不等于发展空间，人口天花板 " 余额 " 也不等于人口吸引力。

唯有产业强大，才能形成根本且持久的竞争力。